城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。黨的十八大以來，我國城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提高，全國常住人口城鎮(zhèn)化率從2012年的53.1%提高到2024年的67%，正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期。黨的二十屆四中全會審議通過的“十五五”規(guī)劃建議提出，“分類推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，提升產(chǎn)業(yè)支撐能力和公共服務水平”。這為“十五五”時期聚焦縣城以及縣域精準有力推進新型城鎮(zhèn)化建設指明了方向路徑。

縣城具有連接城市、帶動鄉(xiāng)村的重要作用，縣域是以縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、農(nóng)村為腹地的地域單元?？h城以及縣域在構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關系中起著至關重要的作用。有數(shù)據(jù)顯示，我國縣域占全國國土面積約90％，人口占全國52％，貢獻了全國經(jīng)濟總規(guī)模的近40％。推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，以縣域為基本單元推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，能有效促進縣鄉(xiāng)村功能銜接互補、資源要素優(yōu)化配置，進一步加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程。

目前，我國縣城及縣級市城區(qū)常住人口總量在2.5億人左右，但是，縣域的城鎮(zhèn)化建設還相對滯后，在居民收入、基礎設施、公共服務、生活水平等方面，城鄉(xiāng)差距還比較大，這種差距在縣域的體現(xiàn)尤為集中?？h城以及縣域成為深入實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、推動城鎮(zhèn)化建設高質(zhì)量發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。深入推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化，迫切需要提升縣城的綜合承載能力，打通城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的制度性通道，著力發(fā)揮縣城對縣域經(jīng)濟以及縣域城鎮(zhèn)化的輻射帶動作用。

現(xiàn)實地看，縣城作為城鎮(zhèn)化建設的重要載體，還存在不少短板弱項。

一是縣城承載能力較弱，地域分化明顯。我國縣城建設總體上較為滯后，大多數(shù)縣城的綜合承載能力相對較弱，主要表現(xiàn)為人口集聚力、產(chǎn)業(yè)支撐力以及公共服務有效供給等方面還不強，普遍存在“小馬拉大車”的現(xiàn)象。同時，由于各個縣城在資源環(huán)境、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎等方面存在差異，進一步導致縣城綜合承載能力存在顯著的空間不平衡。

二是縣城作用發(fā)揮不足，缺乏對鄉(xiāng)村發(fā)展的有效帶動。我國城鄉(xiāng)差距較為突出，一個重要原因就在于縣城對鄉(xiāng)村發(fā)展的輻射帶動作用未能充分發(fā)揮。多年來，縣城注重加快自身發(fā)展，推動人才、資金等資源要素向縣城集中，客觀上對鄉(xiāng)村產(chǎn)生“虹吸效應”，鄉(xiāng)村發(fā)展所需的資源要素不斷流失，擴大了城鄉(xiāng)發(fā)展差距。

三是縣城作為連接城鄉(xiāng)的樞紐節(jié)點，要素配置能力不強。由于存在一些體制機制障礙，目前城市與鄉(xiāng)村、區(qū)域與區(qū)域之間要素流動仍存在諸多堵點卡點，在很大程度上影響了縣城作為城鄉(xiāng)關鍵樞紐、縣域作為區(qū)域基本單元的要素配置功能的發(fā)揮，降低了生產(chǎn)要素跨城鄉(xiāng)、跨區(qū)域有序流動以及優(yōu)化配置的效率，阻礙了城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進程。

面對這些現(xiàn)實問題，既要深入分析不同地域縣城面臨的發(fā)展難題，又要科學研判不同資源稟賦縣城的發(fā)展路徑，因地制宜、因類施策，分類推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設。

對于大城市周邊縣城而言，可發(fā)揮“近城連鄉(xiāng)”優(yōu)勢，堅持服務大城市和輻射帶動鄉(xiāng)村并重。積極融入鄰近大城市，主動承接大城市的功能疏解轉(zhuǎn)移，加強快速交通連接，加快發(fā)展成為與大城市通勤便捷、功能互補、產(chǎn)業(yè)配套的衛(wèi)星縣城。加快城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務持續(xù)向鄉(xiāng)村延伸覆蓋，促進縣域產(chǎn)業(yè)合理布局，拓展要素流動渠道，提升對區(qū)域特別是鄉(xiāng)村的輻射帶動能力。

對于專業(yè)功能縣城而言，可堅持專業(yè)化與綜合化相結(jié)合。重在因“縣”制宜，進一步發(fā)揮資源、交通、區(qū)位等方面的優(yōu)勢，鞏固提升專業(yè)功能，發(fā)展特色經(jīng)濟和支柱產(chǎn)業(yè)，提高就業(yè)吸納能力，打造先進制造、商貿(mào)流通、文化旅游等專業(yè)功能縣城。積極開展城市更新和特色功能建設，增強服務功能，推動更多“小而美、小而?！钡目h城不斷涌現(xiàn)。

對于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城而言，可圍繞保障重要農(nóng)產(chǎn)品供給的安全穩(wěn)定目標，做好“糧頭食尾”“農(nóng)頭工尾”增值文章。堅持以強化涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)服務能力建設為著力點，提升縣城綜合服務水平，有效服務“三農(nóng)”和支持鄉(xiāng)村全面振興。大力推動產(chǎn)業(yè)集聚集群發(fā)展，強化數(shù)字技術(shù)賦能農(nóng)村三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，延伸涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)鏈條，打造農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈閉環(huán)和特色地標性農(nóng)產(chǎn)品集散網(wǎng)絡，做優(yōu)做強農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)，更多吸納縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。同時，擴寬鄉(xiāng)村資源市場化配置渠道，促進城鄉(xiāng)資源要素有序流動。

對于重點生態(tài)功能區(qū)縣城而言，需為保護和修復生態(tài)環(huán)境、筑牢生態(tài)安全屏障提供支撐。增強公共服務供給能力，加快提升縣城宜居宜業(yè)水平，推動位于重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的縣城逐步有序承接生態(tài)地區(qū)超載人口轉(zhuǎn)移。持續(xù)加強生態(tài)環(huán)境保護和修復，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)方式和生態(tài)保護補償機制，發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)和清潔能源。

對于人口流失縣城而言，可遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律、順應人口流動變化趨勢轉(zhuǎn)型發(fā)展。嚴控城鎮(zhèn)建設用地增量、盤活存量，促進人口和公共服務資源適度集中，加強民生保障和救助扶助，有序引導人口向鄰近的經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域轉(zhuǎn)移，著力增強空間統(tǒng)籌力，支持有條件的資源枯竭縣城培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。

（本文來源：經(jīng)濟日報 作者：周 禮 作者系南京師范大學長三角新金融研究院研究員、全國政協(xié)絲路規(guī)劃研究中心專家委員）