僅靠“看不見的手”，通過自發(fā)秩序進(jìn)行調(diào)節(jié)，能形成全國統(tǒng)一大市場嗎？

答案是否定的。

當(dāng)前一個較為明確的判斷是，全國統(tǒng)一大市場建設(shè)越往深里走，越要動真碰硬，下決心解決具有實(shí)質(zhì)性、根本性、牽引性的問題。這必然要求我們從關(guān)注現(xiàn)象轉(zhuǎn)向探究根源，補(bǔ)齊法規(guī)制度短板，以制度之力推動全國統(tǒng)一大市場建設(shè)。

本質(zhì)上是一場制度建設(shè)“攻堅(jiān)戰(zhàn)”

市場是最稀缺的資源，超大規(guī)模市場是我國的優(yōu)勢所在，目前其潛力遠(yuǎn)未發(fā)揮出來。究其關(guān)鍵，在于這個市場尚未形成真正意義上的“全國統(tǒng)一大市場”。

研機(jī)析理。“全國”，顯示整體性，強(qiáng)調(diào)國內(nèi)大循環(huán)的主體地位；“統(tǒng)一”，顯示規(guī)范性，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一市場基礎(chǔ)制度、統(tǒng)一市場基礎(chǔ)設(shè)施、統(tǒng)一政府行為尺度、統(tǒng)一市場監(jiān)管執(zhí)法、統(tǒng)一要素資源市場；“大”，顯示規(guī)模性，強(qiáng)調(diào)這是一個整體深度融合、對內(nèi)對外開放的市場。

進(jìn)一步分析，就廣度而言，這個市場覆蓋的消費(fèi)人口和地域要有足夠大的規(guī)模；就深度而言，各類要素資源市場需聯(lián)動協(xié)同，軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施需完備統(tǒng)一。這樣才能有效發(fā)揮潛力和優(yōu)勢，為要素高效配置、技術(shù)快速迭代、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供超大規(guī)模的市場容量、豐富的應(yīng)用場景、充分的競爭機(jī)會。

市場運(yùn)行涉及經(jīng)濟(jì)社會各環(huán)節(jié)，各類主體的利益鏈條極為復(fù)雜，僅靠自發(fā)秩序難以有效規(guī)制各方面關(guān)系。從國際經(jīng)驗(yàn)看，盡管不同國家和地區(qū)的司法邏輯差異巨大，但在推動形成統(tǒng)一市場上，主要依靠法治體系來消除貿(mào)易障礙和沖突，已經(jīng)成為共識。例如，歐盟將成員國實(shí)行的產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等行為都納入競爭法的審查范圍；德國和日本高度重視保護(hù)中小企業(yè)權(quán)利，通過抑強(qiáng)扶弱、限大促小的反壟斷執(zhí)法，助力中小企業(yè)發(fā)揮優(yōu)勢。

就我國實(shí)踐看，自2022年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》印發(fā)以來，全國統(tǒng)一大市場建設(shè)全面推進(jìn)。2024年施行《公平競爭審查條例》，明確對政策措施的審查剛性約束；2025年出臺《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全社會信用體系的意見》，健全守信激勵和失信懲戒機(jī)制；修訂公司法、反壟斷法、反不正當(dāng)競爭法，強(qiáng)化對無序競爭的依法治理。2024年12月，《全國統(tǒng)一大市場建設(shè)指引（試行）》正式發(fā)布，給出了推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的工作導(dǎo)向和基本參照，針對新情況新問題以及長期存在的頑瘴痼疾提出更為細(xì)化的解決方案。今年7月召開的中央財(cái)經(jīng)委員會第六次會議提出縱深推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，明確“五統(tǒng)一、一開放”的基本要求，進(jìn)一步作出部署。

頂層設(shè)計(jì)和工作重點(diǎn)的動態(tài)調(diào)整都說明，隨著實(shí)踐深化，建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的路線圖更為清晰，重點(diǎn)、難點(diǎn)、痛點(diǎn)、堵點(diǎn)日益明確，迫切需要進(jìn)一步研究紛繁復(fù)雜現(xiàn)象背后的深層次問題，抓緊形成與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的制度安排，既治標(biāo)又治本，并把好的經(jīng)驗(yàn)做法及時上升為制度規(guī)范。

從這個角度看，全國統(tǒng)一大市場建設(shè)本身就是一場涉及國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)各環(huán)節(jié)各領(lǐng)域的制度建設(shè)“攻堅(jiān)戰(zhàn)”，與進(jìn)一步全面深化改革同向而行，并將迸發(fā)出強(qiáng)大的疊加效應(yīng)，有力有效推動我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

地方保護(hù)、市場分割根源何在

經(jīng)過這些年的努力，全國統(tǒng)一大市場“四梁八柱”基本建立，成效持續(xù)顯現(xiàn)。市場準(zhǔn)入負(fù)面清單事項(xiàng)從2018年首版的151項(xiàng)降至2025年的106項(xiàng)，壓減比例約30%；集中清理4218件妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的規(guī)定和做法，開展新出臺政策與宏觀政策取向一致性評估；在鐵路、核電、低空經(jīng)濟(jì)、商業(yè)航天等領(lǐng)域擴(kuò)大準(zhǔn)入……就在今年6月，覆蓋廣東、廣西、云南、貴州、海南5省區(qū)的南方區(qū)域電力市場啟動連續(xù)結(jié)算試運(yùn)行，全國統(tǒng)一電力市場建設(shè)取得重大標(biāo)志性成果。

全國統(tǒng)一大市場建設(shè)全面提速的同時，也必須看到，經(jīng)濟(jì)循環(huán)中還有不少堵點(diǎn)斷點(diǎn)，特別是一些地方比拼“政策洼地”等現(xiàn)象依然存在，地方保護(hù)和市場分割屢禁不絕，扭曲市場機(jī)制，破壞公平規(guī)則，擾亂競爭秩序。

一是現(xiàn)行政績考核評價體系、財(cái)稅和統(tǒng)計(jì)制度與建設(shè)全國統(tǒng)一大市場存在不適應(yīng)環(huán)節(jié)。

對地方政府而言，政績考核評價體系主要強(qiáng)調(diào)本地化指標(biāo)，如地區(qū)生產(chǎn)總值增長速度、一般公共預(yù)算收入等，這為各地力爭最大化本地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出提供了動機(jī)。加之現(xiàn)行財(cái)稅、統(tǒng)計(jì)等制度不能完全適應(yīng)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)要求，進(jìn)一步加重了地方政府將資源、產(chǎn)業(yè)、利潤都留在自己行政邊界之內(nèi)的沖動。先看稅收，有專家認(rèn)為，基于生產(chǎn)地原則的地區(qū)間稅收分配方式使一些地方政府將企業(yè)在本地注冊生產(chǎn)視為“稅源爭奪戰(zhàn)”的關(guān)鍵，通過行政干預(yù)扭曲市場資源配置，最終導(dǎo)致市場分割。再看統(tǒng)計(jì)，目前在省一級已基本實(shí)現(xiàn)按經(jīng)營主體活動發(fā)生地來統(tǒng)計(jì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，但受基礎(chǔ)資料等所限，在一些省份內(nèi)部，推進(jìn)相關(guān)統(tǒng)計(jì)制度改革仍有難點(diǎn)。同時，新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，如何界定一些新業(yè)態(tài)的分地區(qū)情況，也是個難題。

二是一些領(lǐng)域存在法規(guī)制度空白，在市場準(zhǔn)入、監(jiān)管尺度等方面存在障礙。

我國新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域發(fā)展迅猛，不少現(xiàn)行法律法規(guī)已經(jīng)難以適用新情況。低空經(jīng)濟(jì)就是個典型例子。目前，相關(guān)部門主要以《中華人民共和國民用航空法》《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》等為依據(jù)，但全局性、根本性的制度規(guī)范還存在空白，空域管理法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范尚不完善，低空空域使用權(quán)有待厘清。這些都在一定程度上限制了低空經(jīng)濟(jì)活力的釋放，增加了企業(yè)運(yùn)營成本。

已經(jīng)出臺了法律法規(guī)，是否就萬事大吉了？也不盡然?！豆礁偁帉彶闂l例》發(fā)布后，《公平競爭審查條例實(shí)施辦法》出臺，著力細(xì)化程序標(biāo)準(zhǔn)和職責(zé)分工，強(qiáng)化可操作性、可執(zhí)行性，但各地仍有執(zhí)行上的困惑。反映較為集中的是對一些關(guān)鍵概念的理解比較含糊。例如，對于“特定經(jīng)營者”如何界定，不同地方和部門的理解有差異，制定相關(guān)優(yōu)惠政策的舉措是否涉嫌違法違規(guī)，也不好把握。

三是標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不協(xié)同、不兼容的問題較為突出，成為分割市場的又一壁壘。

例如，國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)并行是一個普遍存在的現(xiàn)象。標(biāo)準(zhǔn)的制定主體多、體系復(fù)雜，企業(yè)在經(jīng)營實(shí)踐中難以精準(zhǔn)對標(biāo)，這在客觀上也導(dǎo)致市場準(zhǔn)入方面存在諸多障礙。又如，我國發(fā)展多式聯(lián)運(yùn)已有多年，但海運(yùn)集裝箱、鐵路運(yùn)輸集裝箱、內(nèi)河航運(yùn)集裝箱的標(biāo)準(zhǔn)還不一樣。國際標(biāo)準(zhǔn)與國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)存在差異，集裝箱每次轉(zhuǎn)換都要多掏一筆費(fèi)用。去年，交通運(yùn)輸部印發(fā)《交通運(yùn)輸行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》，國家市場監(jiān)督管理總局修訂的《行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》施行，都是從統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)入手推動全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的有力舉措。

盡管地方保護(hù)和市場分割的表現(xiàn)形式多樣、顯性隱性交織，但從根子上看，還是由于法規(guī)制度存在短板，制度安排不完備、不銜接、不協(xié)調(diào)、不一致是主因。

形成既“放得活”又“管得好”的經(jīng)濟(jì)秩序

如何統(tǒng)籌好有效市場和有為政府？這是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的世界性難題，也是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題。市場作用和政府作用是相輔相成、相互促進(jìn)、互為補(bǔ)充的，“看得見的手”用好了，“看不見的手”就能充分發(fā)揮作用。加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，抓住補(bǔ)齊法規(guī)制度短板這個實(shí)質(zhì)性、根本性、牽引性問題，對“更好發(fā)揮政府作用”提出了更高要求。

回顧社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程，我們曾經(jīng)在“一管就死”和“一放就亂”的兩難中搖擺。新形勢下，如何形成既“放得活”又“管得好”的經(jīng)濟(jì)秩序，依然是擺在我們面前的重大課題。必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，深入研判新時代條件下的新情況新問題新態(tài)勢，立破并舉、標(biāo)本兼治，用好法規(guī)制度硬約束的力量，為建設(shè)全國統(tǒng)一大市場提供堅(jiān)實(shí)保障。

著眼于“立”。加快研究制定全國統(tǒng)一大市場建設(shè)條例，進(jìn)一步明確全國統(tǒng)一大市場的制度框架，為規(guī)制地方政府行為、明確行政行為邊界提供法規(guī)制度依據(jù)，逐步健全全國統(tǒng)一大市場法規(guī)體系。加快制修訂社會信用建設(shè)法、招標(biāo)投標(biāo)法、政府采購法等相關(guān)法律法規(guī)，強(qiáng)化制度標(biāo)準(zhǔn)的剛性約束。

還需注意的是，強(qiáng)調(diào)“立”，并不是說法律法規(guī)以及相關(guān)制度越多越好、越細(xì)越好，而是要更加注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、取向統(tǒng)一，適度預(yù)留空間，避免疊床架屋。當(dāng)前，一些地方性法規(guī)對要素順暢流動還形成一定阻礙，不同條塊的標(biāo)準(zhǔn)還在并行，需要對現(xiàn)有法規(guī)制度進(jìn)行梳理、整合，進(jìn)一步深化法治協(xié)同。

發(fā)力于“破”。以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，進(jìn)一步完善地方政府的政績考核評價體系、激勵機(jī)制，使考核“指揮棒”有利于全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，有效降低誘發(fā)地方保護(hù)行為的動因。適當(dāng)增加反映全國統(tǒng)一大市場建設(shè)進(jìn)度、市場競爭公平程度、營商環(huán)境友好度等方面的指標(biāo)及其權(quán)重。

同時要看到，對標(biāo)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的要求，現(xiàn)行財(cái)稅、統(tǒng)計(jì)等制度還不能完全適應(yīng)，這也是一些違背統(tǒng)一大市場行為屢禁不止的深層次原因。需通過深化財(cái)稅體制改革，健全有利于高質(zhì)量發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度，優(yōu)化稅制體系，分品目、分步驟推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，規(guī)范財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策。同時，深化統(tǒng)計(jì)制度改革，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)活動單位統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)建設(shè)，優(yōu)化總部和分支機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)辦法，逐步推廣經(jīng)營主體活動發(fā)生地統(tǒng)計(jì)。

聚焦于“效”。任務(wù)書和路線圖日益明確，關(guān)鍵是確保各項(xiàng)舉措落地見效。要在保障落實(shí)上下功夫，不斷完善配套細(xì)則，根據(jù)實(shí)踐及時跟進(jìn)制度安排?？蓪θ珖y(tǒng)一大市場建設(shè)進(jìn)程分階段開展督查，堅(jiān)決避免部分地方變相執(zhí)行、敷衍執(zhí)行、附加執(zhí)行等行為造成的政策落實(shí)不到位等問題。同時要多做宣傳解釋工作，通過發(fā)布司法解釋、概念闡釋以及典型案例集，幫助各地各部門正確理解法規(guī)制度，避免認(rèn)識偏差，確保落地效果。

（經(jīng)濟(jì)日報(bào)調(diào)研組 執(zhí)筆：欒笑語）